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A inconstitucionalidade das Medidas Provisórias 928 e 951 de 2020 – suspensão do prazo prescricional do poder de polícia

DA INCONSTITUCIONALIDADE DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS 928/2020 e 951/2020 PARA SUSPENSÃO DE PRESCRIÇÃO INTER PROCESSUAL

Em 2020, em razão da pandemia COVID-19, houve a publicação de duas Medidas Provisórias pelo Governo Federal para adequação da Administração Pública aos fatos que vieram à tona.

Medida Provisória 928/2020, em sua redação constante do art. 6-C, suspendeu os prazos prescricionais relacionados ao poder de polícia da Lei n.o 9.873/99 de 22/03/2020 a 20/07/2020, ou seja, por 120 dias. Ato contínuo, em 15 de abril de 2020 foi editada a Medida Provisória 928/2020, estendendo a vigência da referida suspensão até 12/08/2020, totalizando, portanto, 142 dias de suspensão do prazo prescricional para apurar sanções no âmbito da Administração Pública Federal. Vejamos a redação:

“Art. 6º-C  Não correrão os prazos processuais em desfavor dos acusados e entes privados processados em processos administrativos enquanto perdurar o estado de calamidade de que trata o Decreto Legislativo nº 6, de 2020.

Parágrafo único.  Fica suspenso o transcurso dos prazos prescricionais para aplicação de sanções administrativas previstas na Lei nº 8.112, de 1990, na Lei nº 9.873, de 1999, na Lei nº 12.846, de 2013, e nas demais normas aplicáveis a empregados públicos.” (NR)

 

Ocorre que tais Medidas Provisórias não foram convertidas em Lei pelo Congresso Nacional, bem como não houve a edição de Decreto Legislativo para regular as relações jurídicas firmadas naquele momento, sendo Medidas Provisórias de eficácia exaurida.

Em que pese a discussão doutrinária e jurisprudencial acerca do tema, identificada uma situação que possa ensejar a aplicação de sanções administrativas, a rigor, o poder público dispõe do prazo de cinco anos para instaurar e concluir o processo administrativo sancionador.

Ainda que se diga que tal medida também visa preservar as garantias dos particulares, tais como o contraditório e a ampla defesa, que eventualmente poderiam ser comprometidas pela indisponibilidade de atendimento presencial nos órgãos e entidades, isso não é verdade, uma vez que, mesmo nos processos físicos, as comunicações e os atos processuais (intimação, defesa, decisão, recurso, etc.) poderiam ser praticados por meio eletrônico, através de e-mail, por exemplo, com a conseguinte autuação e juntada ao caderno processual – e foi o que se viu em diversos órgãos e autarquias.

Até porque, a despeito do isolamento social recomendado pelas autoridades públicas nas três esferas de governo, o serviço público não parou completamente, tendo sido mantidos os essenciais, com os demais sendo prestados sem atendimento ao público e/ou mediante escala.

Não é demais mencionar o sucesso que foi o teletrabalho para o serviço público, tendo sido mais do que comprovada a economicidade e vantagem de tal modalidade.

Logo, a exemplo, se há servidores impulsionando os feitos da administração, é possível que os demais assuntos, tal como o poder de polícia e outros a eles relacionados sejam igualmente conduzidos, independentemente do atendimento pessoal.

Porém, tal norma não se coaduna com o sistema Constitucional, notadamente alguns princípios que se verá adiante.

Primeiro, porque possui pecha de inconstitucionalidade, tanto pelo aspecto formal, uma vez que não haveria urgência e relevância para tratar do tema por meio de medida provisória, já que o meio eletrônico se manteve em plano funcionamento, quanto sob o ponto de vista material, pois há aparente conflito com os preceitos constitucionais relacionados ao assunto.

Segundo, porque essa inserção causou um indevido desequilíbrio que supera o poder extroverso da administração, haja vista que o prazo quinquenal previsto no artigo 1º do Decreto Federal nº 20.910/32 para que os particulares perquiram direitos em face do poder público não foi alterado ou suspenso em razão da pandemia, permanecendo contado a partir do ato ou fato do qual se originarem. Ou seja, somente o prazo em favor da administração foi elastecido, violando frontalmente a paridade de armas entre a Administração e os Administrados.

Essas Medidas Provisórias evidenciam que diante da proporção alcançada pela situação atual, passou-se a ter uma grande preocupação não apenas com o combate da pandemia em si, mas também com a possibilidade de responsabilização dos administrados pela prática dos atos infracionais. No entanto, isso não pode implicar em prejuízos aos particulares, tal qual a postergação do prazo prescricional para a conclusão dos processos punitivos.

Neste ponto, ao que importa, há malferimento à isonomia no que toca ao poder sancionador, uma vez que mesmo suspenso o prazo prescricional, os processos mantiveram seu curso, com despachos, instruções e todo aparato processual dos órgãos ambientais.

Não é demais mencionar, também, que a manutenção dos efeitos das Medidas Provisórias 928 e 951 de 2020 viola frontalmente o texto da Constituição da República. Isso porque, o artigo 62, § 11°, da Constituição Federal, dispõe que o que se preserva com o fim da vigência da Medida Provisória são as relações jurídicas durante o período de vigência desta. Ou seja, as relações firmadas naquele momento atípico.

Neste sentido, não se pode ampliar a interpretação de modo a crer que a referida norma intertemporal permitirá a ultratividade da suspensão da prescrição, porquanto estaria, neste caso, regendo lapso temporal, e não relações jurídicas consolidadas naquele momento.

Como bem asseverado por Gilmar Mendes e Paulo Gonet “o que se haverá de resguardar são as relações ocorridas enquanto a medida provisória esteve em vigor” (MENDES, 2020, p. 1023).

Diferente fosse se, no referido período de suspensão, a Administração constatasse uma infração ambiental e, em razões da pandemia, não pudesse realizar a vistoria in locus para aplicação do termo de embargo o da autuação cabível. Neste caso, estaria se consolidando, de fato, uma relação jurídica, nos termos do que dispõe o artigo 62, § 11°, CF, de tal modo que aplicável a possibilidade de se postergar o momento da autuação, com a referida suspensão do prazo prescricional, já que impossibilitada de agir em razão de fator externo, impedindo-lhe a consolidação de uma relação jurídica.

Certo é que, se a administração se mantivesse inerte com relação aos processos administrativos, nada teria a reclamar quanto ao texto das Medidas Provisórias aqui impugnadas. Porém, não foi o que se deu. As autuações continuaram, o processo administrativo continuou, e com isso o Estado, em total descompasso com as regras que garantem a isonomia, teve um lapso de 142 dias de suspensão de prescrição da pretensão punitiva, gerando um total desequilíbrio nas relações entre a Administração e os particulares.

O fato é que, “a regra da prescrição consiste numa garantia geral, decorrente do direito fundamental à segurança jurídica, a impedir que a Administração Pública exerça sua pretensão punitiva de forma ilimitada temporalmente”, assevera SCHNEIDER. Em continuidade:

Pode-se atestar, à luz da jurisprudência do STF, a existência de um regime jurídico constitucional voltado à proteção de todos que possam ser submetidos a uma sanção administrativa. Um dos reflexos desse regime consiste na garantia fundamental que impede uma sujeição temporalmente ilimitada ao poder punitivo estatal. Em outras palavras, há um dever público de o Estado limitar o seu próprio poder punitivo no tempo, pela adoção de prazos prescricionais ou decadenciais razoáveis.

O texto constitucional excepciona por completo tal garantia apenas em hipóteses expressas, nas quais outros valores justificaram a sua supressão: crimes de racismo (art. 5º, inc. XLII, CR), crimes relacionados à ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, inc. XLIV, CR), e no caso de ressarcimento ao erário por dano decorrente da prática de ato doloso de improbidade administrativa (art. 37, § 5º, CR).

A doutrina segue a mesma trilha. Binenbojm (2017, p. 99-103) assevera que o regime jurídico aplicável ao poder punitivo estatal encontra fundamento e limite, de forma aproximada, na sistemática adotada pela Constituição para o Direito Penal. Com razão, aduz que o poder punitivo é um dos campos do Direito Administrativo mais influenciados pela Constituição e defende a repercussão nele de diversas garantias associadas ao Estado Democrático de Direito, insculpidas no art. 5º da Constituição, tais como os princípios da segurança jurídica, do devido processo legal, da razoabilidade e da proporcionalidade. (Ricardo Schneider, 6 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 2 (2020) Revista Estudos Institucionais, v. 6, n. 2, p. 666-684, maio/ago. 2020)

Portanto, o que se quer dizer, em apertada síntese, é que interpretar as Medidas Provisórias 928 e 951 como causa total de suspensão da prescrição do poder sancionador, inclusive no bojo do processo administrativo, viola a isonomia, a segurança jurídica e a proteção à confiança legítima, uma vez que os processos mantiveram seu curso normal, pela via eletrônica, sendo algo totalmente prejudicial aos particulares, notadamente porquanto não houve suspensão da prescrição, vide gratia, nos casos de ações contra à Administração, regidos pelo Decreto Federal n.20.910/32.

Assim, para os processos administrativos já instaurados quando da vigência das referidas Medidas Provisórias, não se pode cogitar de suspensão de prazo prescricional, já que o curso destes se deram em plena normalidade. Lado outro, possível seria falar em suspensão do poder sancionador quando da necessidade de autuar, em caráter primário, a fim de dar início a um processo administrativo sancionador, o particular que viola as leis e regras ambientais.

Diante do exposto, deve ser reconhecida inconstitucionalidade do artigo 6-C da MP 928 ou, ao menos, a interpretação conforme a constituição para garantir a aplicabilidade das Medidas Provisórias 928 e 951 de 2020 tão somente quanto à possibilidade de suspensão do prazo prescricional para a autuação, e não em relação à suspensão do prazo prescricional do poder sancionador quando já houver o processo administrativo instaurado, já que este manteve seu trâmite normal.

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